La Chambre régionale des comptes d’Occitanie préconise, pour faire des économies, de baisser le nombre de ses agents de 14 000, soit 10 % de ses effectifs. Les magistrats financiers mettent en avant des explications et prônent davantage de mutualisation, un vrai plan de lutte contre l’absentéisme, le respect du temps de travail… Mais n’est-ce pas aussi une façon d’humaniser nos villages et nos villes alors que nombre de services publics n’en ont que le nom et que la numérisation frise parfois l’inhumanité ?

Les effectifs de la fonction publique territoriale en Occitanie : rien que le titre-kouglof du rapport inédit de la Chambre régionale des comptes (CRC) en dit long. C’est bien l’épouvantail redouté par les maires et présidents d’agglos que les magistrats n’ont pas eu l’heur de publier avant les municipales. Et pour cause : c’est de la matière hautement explosive. S’opposent, accessoirement, une vision purement comptable et peut-être aussi c’est qui défend une façon d’humaniser nos villages et nos villes alors que nombre de services publics n’en ont plus que le nom et que la numérisation frise parfois l’inhumanité ?

L’Occitanie compte 140 000 agents

Selon l’étude qui a porté sur 11 agglos et autant de communes-centres (1) et 251 autres communes, en Occitanie, la “densité d’emploi public local exceptionnellement élevéeEntre 2010 et 2021, le nombre d’agents publics locaux y a augmenté de 10,4 %, soit près du double de la moyenne métropolitaine (+ 5,3 %)” : présidente de la CRC Occitanie, Valérie Renet a rappelé qu’en 2032, “la Cour des comptes a calculé que communes et intercos pourraient faire baisser leur nombre d’agents de 160 000. Nous avons fait une simulation pour la région : cela représente en Occitanie, 10 % de ce chiffre, soit – 14 000 agents”. L’antienne est vieille : la Cour des comptes préconisait déjà en 2024 la suppression de 100 000 postes dans les collectivités.

Occitanie : une hausse de plus de 66 % des contractuels

Si cela s’engageait, cela se ferait en fonction des départs à la retraite non remplacés, notamment. Et par l’encadrement strict des emplois. Ou, aussi, par la baisse du nombre de contractuels comme l’avait fait le département de Haute-Garonne. “Parfois, on recrute des contractuels à cause de difficultés de recrutement, dans la petite enfance, par exemple.” Dans la période étudiée, il y a eu d’ailleurs, + 66,4 % de contractuels sur des emplois permanents entre 2019 et 2024 mais – 2% de titulaires. Ce recours aux contractuels est aussi généré par la hausse des cotisations retraites des titulaires.

“Nous ne sommes pas des ayatollahs de la réduction des effectifs mais il faut un bon équilibre”

La présidente a poursuivi : “Nous ne sommes pas des ayatollahs de la réduction des effectifs mais il faut un bon équilibre. Entre le service rendu et le niveau des effectifs d’agents. C’est ce que l’on appelle l’efficience.” Pour, de plus, dégager des marges de manoeuvres financières et investir dans des besoins d’investissement d’avenir dans les collectivités locales comme la transition démographique ou la lutte contre le réchauffement climatique “qui nécessiteront, d’ici 2030, 1 milliard d’euros rien que pour l’Occitanie”. Il faut donc davantage mutualiser et mutualiser vraiment, “pas une mutualisation masquée” pour faire des économies d’échelle.

Des personnels qui coûtent cher

Les élus qu’ils critiquent en creux ou qu’ils enjoignent à faire mieux font preuve d’une belle équanimité en public. Ils n’en pensent pas moins en privé. Car, oui, dans la plupart des cas, c’est un fait, le nombre d’employés communaux n’a pas diminué alors que, dans le même temps, celui des “intercos” a augmenté… Il s’agit aussi de maintenir un niveau de service localement et que chaque village propose un minimum de services ; de préserver une certaine vie sociale.

Mais aussi, il est vrai de constituer son propre petit potentat ; d’avoir la volonté de ne pas faire exploser le chômage. Certains maires et présidents d’agglos, métropoles se disent même in petto que certes ces personnels coûtent de l’argent (ce serait a contrario une économie de prélèvements sur les ménages…) mais cela n’est pas neutre socialement parlant : c’est constitutif d’une société davantage stabilisée financièrement et socialement. Et cela représente de la consommation en plus.

“Objectif de déficit en dessous des 3 % du PIB d’ici 2029”

Présidente de la CRC, Valérie Renet y est allée de son exercice pédagogique pour relayer la demande immuable de baisses de dépenses publiques du gouvernement, pourtant si difficile par les temps de crise qui courent où le pays est “pauvre”. Le contexte est connu : les finances publiques nationales sont exsangues, nous dit-on. Et nous avons, disent les magistrats, une sur-administration, y compris au regard des pays voisins comme l’Angleterre ou l’Allemagne.

Les administrations publiques comprennent l’Etat, la fonction publique territoriale et les hospitaliers. La CRC s’occupe, elle, de juger de la bonne utilisation de l’argent public de la deuxième. “Au niveau national, il y a un objectif de réduction des dépenses publiques avec un objectif de déficit ne dépassant pas les 3 % du PIB d’ici 2029.” On en sera loin, très loin vu la dette abyssale de la France et un second “quoi qu’il en coûte” national qui se profile, sans doute.

Occitanie : 80 % des effectifs dans intercos et communes

CONSTAT. Valérie Renet poursuit : “Sur les administrations publiques dans leur ensemble, les personnels, c’est 20 % des dépenses. Quant à la fonction publique territoriale, c’est 76 milliards d’euros pour deux millions d’agents (un tiers de tous les agents publics). Cette masse salariale a beaucoup augmenté, + 42 %, entre 2012 et 2024, comme la Cour des comptes l’a dit. En Occitanie, on retrouve les mêmes proportions.”

Cette évolution de la masse salariale est due à l’évolution des effectifs. “Leur gestion est nécessairement un levier”, assure-t-elle. “Dans notre enquête, nous nous sommes centrés sur le bloc communal – communes et intercommunalités – qui portent le plus les dépenses de personnels, plus que par département ou région. En Occitanie, c’est 80 % des effectifs globaux territoriaux. À l’intérieur de ce bloc, l’augmentation l’a été essentiellement par les personnels dans les intercos. L’effort à porter est surtout à faire sur ce bloc communal.”

En Occitanie, on compte 160 000 agents territoriaux qui absorbent 6,5 milliards d’euros de masse salariale, soit 3 % du PIB régional. Pour les collectivités occitanes, cela représente plus de 37 % des dépenses de fonctionnement.

Part importante de contractuels en Occitanie

C’est Valérie Renet qui l’affirme : “L’Occitanie est atypique dans cette augmentation soutenue des effectifs, elle se situe au 4e rang des régions métropolitaines. Les régions littorales sont dans le même cas. Pour le mesurer, on a un outil, le taux d’administration local : c’est le nombre d’agents publics pour 1 000 habitants. En Occitanie, qui est la deuxième des régions avec la plus forte hausse, il est de presque 32 (31,9) et la moyenne nationale est de 28,4 en 2024.” Elle ajoute : “On constate qu’entre 2022 et 2024, la hausse des effectifs a été de 6 % alors que la population n’a augmenté que de 3 % Et dans cette augmentation, il y a une part importante de contractuels qui augmentent plus fortement alors que les titulaires, eux, se sont stabilisés, voire régressés.,”

Parmi les explications, Valérie Renet avance aussi “une hausse importante des agents externalisés : les personnels qui ne sont pas recrutés par les collectivités mais par des sociétés privés qui assument une délégation de service public. Mais on les a comptés aussi : les collectivités paient ce service”.

Croissance démographique, pauvreté, tourisme…

LES CAUSES. D’abord, la croissance démographique joue mécaniquement sa partie, avec + 3 % du nombre d’habitants et davantage dans l’Hérault et la Haute-Garonne (+ 15 %). Ce qui génère des besoins en personnels pour certains services comme la petite enfance. Mais cela n’est une partie des explications. Dans certains territoires, dans le Gard, les PO, l’Hérault, la Haute-Garonne, c’est corrélé. Mais dans des départements ruraux d’Occitanie, pas du tout : Gers, Lozère, Lot, Ariège. Plus le territoire est urbain, plus s’exprime “une concentration des besoins et des niveaux de services rendus plus importants, notamment dans le Montpelliérain et le Toulousain”.

Le niveau de pauvreté d’un territoire entre dans l’équation. Plus c’est pauvre plus il y a besoin de services publics et donc davantage d’agents publics.

Le tourisme, qui est une part majeure de l’économie occitane, est un paramètre “extrêmement fort. Quand dans certaines zones, la population est multipliée par dix, cela influe sur un besoin en personnels plus important. Tout comme le moteur de l’économie régionale, moins tournée vers une économie de production qu’une économie présidentielle, de services.”

Améliorer la mutualisation avec les intercommunalités

Mutualisation. Valérie Renet évoque un dernier point : le degré de mutualisation intercommunale. “Quand il y a beaucoup de petites communes comme c’est le cas en Occitanie, cela démultiplie les besoins en personnels. Si on mutualisait à l’échelle intercommunale, cela ferait des économies ; ce qui était prévu à la création des intercos. Pour cela, nous avons contrôlé les 11 intercos plus les 11 communes centre pour l’enquête (cela fait 22), plus les 251 autres communes à l’intérieur de ces agglos. On s’aperçoit qu’une part importante de la hausse des effectifs relève de choix politiques, managériaux, internes aux collectivités. Des choix pour renforcer des effectifs ; “impacts de choix indemnitaires et l’absentéisme qui peut être important dans certaines collectivités.” Il y a aussi des mesures nationales, comme la hausse indiciaire, imposées par l’Etat.

LEVIERS. Un facteur est important selon la CRC : la mutualisation. Or, en Occitanie, plus qu’ailleurs, le tissu communal est très émietté. On y compte 4 453 communes, avec une moyenne de 1 352 habitants pour chacune (1 971 au niveau national). “Il y a eu un mouvement national de regroupement et de fusions de communes, notamment dans l’ouest de la France, qui a été très peu engagé dans la région. Entre 2015 et 2024, le nombre de communes a seulement baissé de 2,5 % en Occitanie. Contre 17 % en Normandie ou en Pays de la Loire.” Il s’agit de rechercher des économies d’échelle mécaniquement : au lieu d’avoir une secrétaire de mairie par commune – parfois de seulement 100 habitants – eh bien on la partage au niveau de l’agglo.

Pas forcément une recette miracle

Ce n’est pas forcément une recette miracle : Montpellier en est un bon exemple dont Dis-Leur vous a déjà parlé ICI. En 2023, les magistrats de la CRC avaient épluché la gestion des ressources humaines de 6e ville de France, de 2015 à 2021, qui épongeaient 77 % de ses ressources fiscales. Ce rapport met en lumière une hausse des recrutements (965 sur la période) et un absentéisme moyen de 44 jours par an et par personne. Par ailleurs, 297 agents étaient sans affectation au moment de l’audit ; 250 personnes sont restées sans travailler pendant deux ans et 220 agents étaient directement rattachés au cabinet du maire… “Il faut en effet une mutualisation efficace…” Que l’on ne garde pas tous les personnels partout.

Si on se contentait juste d’aligner le nombre de communes en Occitanie sur la moyenne du nombre d’habitants par commune en France, on diminuerait le nombre de communes en Occitanie de 1 279 sur les 4 400. Vous imaginez le volume d’agents ?”

Nicolas Parneix, magistrat à la CRC Occitanie

Nicolas Parneix, magistrat à la CRC Occitanie, prend la parole : “Nous avons justement fait une revue de ce qui existe sur ce sujet. Une mutualisation mal faite peut être contre-productive. Il y a des résistances culturelles, des résistances politiques ; on ne les minore pas ; on les a bien identifiées. Si on se contentait juste d’aligner le nombre de communes en Occitanie sur la moyenne du nombre d’habitants par commune en France, on diminuerait le nombre de communes en Occitanie de 1 279 sur les 4 400. Vous imaginez le volume d’agents ? Nous ne recommandons pas d’avoir moins de communes, c’est juste un calcul théorique.” Ajoutant que, “parfois, on assiste à des phénomènes de démutualisation. On l’a constaté partout sur le territoire. A cause d’ententes qui évoluent… Et puis on a des territoires qui font exception.”

Temps de travail : jusqu’à 110 M€ d’économies par an

La présidente Valérie Renet embraye : “Cela pourrait se faire par des départs à la retraite non remplacés. La mutualisation de l’administration va de pair avec l’émiettement des communes. S’il y a des regroupements de communes administrativement, à moyen terme, il y aura moins d’agents. D’autres pays plus grands y sont arrivés. L’association des intercos de France a publié un vade-mecum pour bien y parvenir. En Rhône-Alpes, ils sont arrivés à plus de 2 000 habitants en moyenne par commune (…) Il y a eu des dispositifs ; le problème, c’est qu’il y a de gros blocages politiques. On retrouve cela pour les compétences : il y a des transferts à l’agglo mais certaines communes veulent en garder…”  

Il y a aussi le temps de travail. Le temps légal, c’est 1 607 heures. Et on constate que les collectivités proposent, en Occitanie, assez souvent des régimes qui dérogent en étant inférieurs ; avec des jours de congés supplémentaires non justifiés ; un temps de travail réduit… Et ça coûte cher : jusqu’à 110 M€ d’économies par an.

“En Occitanie, on a des collectivités, avec 33 jours d’absentéisme par agent et par an…”

La lutte contre l’absentéisme est aussi un levier, selon les magistrats financiers. “Au niveau national, le taux d’absentéisme moyen est de 11,7 jours par an (10,3 dans le secteur privé). En Occitanie, on a des collectivités, avec 33 jours d’absentéisme par agent et par an… Ce sont ces proportions-là que nous avons retrouvées en Occitanie : le double, le triple de la moyenne nationale.”

“L’absentéisme, c’est une préoccupation importante qui coûte très cher, dit encore Valérie Renet. Il y a des plans de prévention, des dispositifs incitatifs mais il y a une réflexion à avoir sur la qualité de vie au travail. Dans la région, l’absentéisme a augmenté en tout cas dans les 11 territoires contrôlé avec deux exceptions : le Vallespir et la Montagne noire. Sinon, les taux de progression sont assez phénoménaux. Par exemple, dans le Clermontais, on multiplie par deux les temps d’absence.”

Lutte contre l’absentéisme : 280 M€ d’économies

“Dans la communauté de communes Albère côte Vermeille, on constate, en moyenne, 20 000 jours d’absence par an, soit une hausse de 36 % entre 2019 et 2025. Sur le Muretain, 55 650 jours d’absence en 2024, soit 153 ETP équivalents temps-plein. Le simple fait de ramener l’absentéisme à des valeurs plus moyennes, on arrive en Occitanie à 280 M€ d’économies par an.” L’absentéisme est aussi lié à l’ambiance au travail ; la façon d’organiser un service… “Les collectivités qui mettent en place des plans de lutte ont des résultats. Sur les 11 territoires, deux qui voient leur absentéisme diminuer.”

Comment réagissent les communes et intercos à cette étude ? “Elles vont justifier systématiquement la création d’effectifs par l’accroissement de la qualité du service, notamment enfance, jeunesse, loisirs… Elles ne vont pas forcément partager notre avis sur la réduction des effectifs. Mais nous n’insistons pas sur la réduction mais sur la mutualisation. A part Nîmes Métropole qui a baissé les siens, et c’est la seule exception, tous les autres ont progressé sur la période.”

Olivier SCHLAMA

(1) CC Quercy vert Aveyron et commune de Nègrepelisse, CCACVI et commune d’Argelès-sur-Mer, CCHV et commune d’Amélie-les-Bains, CCMN et commune de Saissac, CCHA et commune de Langogne, CCLGS et commune de Fleurance, CA Nîmes métropole et commune de Nîmes, CC du Clermontais et commune de Clermont-l’Hérault, CCCGS et commune de Ganges, CCHB et commune de Bagnères-de-Bigorre, CA Muretain Agglo et commune de Muret.

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